國土資源部

2016年4月

目   錄

第一章   現狀與形勢 1

第一節   “十二五”時期主要成效 1

第二節   形勢和要求 6

第二章   指導思想和主要目標 10

第三節   指導思想和基本原則 10

第四節   主要目標 12

第三章   以創新增強國土資源事業發展新動力 16

第五節    創新耕地保護制度 16

第六節    深化土地管理制度改革 17

第七節    加快礦產資源管理制度改革 19

第八節    全面落實不動產統一登記制度 20

第九節    推進自然資源管理制度改革 22

第十節    加快行政審批制度改革 24

第十一節   強化國土資源科技創新驅動 24

第四章   以協調構建國土資源開發利用新格局 28

第十二節   完善國土空間規劃體系 28

第十三節   優化國土資源開發利用布局 28

第十四節   推動區域協調發展 30

第十五節   促進城鄉協調發展 33

第十六節   推進陸海統籌發展 34

第五章   以綠色開辟國土資源永續利用新途徑 35

第十七節     樹立節約集約循環利用的資源觀 35

第十八節      嚴格保護耕地和基本農田 35

第十九節      強化重要礦產資源勘查與保護 37

第二十節      提高土地資源節約集約利用水平 39

第二十一節   提升礦產資源節約與綜合利用水平 41

第二十二節   保護海洋生態環境 43

第二十三節   推進國土綜合整治 44

第二十四節   加強地質環境保護 45

第六章   以開放拓展國土資源合作發展新空間 46

第二十五節   推進“一帶一路”沿線國家礦業合作 47

第二十六節   積極參與全球礦業治理 48

第二十七節   打造國土資源國際合作新平臺 49

第二十八節   加強海洋資源合作開發 50

第七章   以共享實現國土資源惠民服務新成效 51

第二十九節   切實維護群眾權益 51

第三十節    助力精準扶貧精準脫貧 52

第三十一節   加強地質災害與海洋災害防治 53

第三十二節   加強公益性地質調查服務 54

第三十三節   完善土地調查監測體系 55

第三十四節   加強測繪地理信息建設 56

第三十五節   增強國土資源綜合監管與信息共享服務能力 58

第八章   保障措施 60

第三十六節   全面加強黨的建設 60

第三十七節   加強法治國土建設 61

第三十八節   切實加強土地督察 62

第三十九節   加強人才隊伍建設 63

第四十節    加強規劃實施管理 64

根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，按照全面建成小康社會對國土資源管理工作的要求，編制《國土資源“十三五”規劃綱要》。規劃綱要確定了“十三五”時期國土資源工作的指導思想、基本原則、發展目標、重點任務和政策措施，是落實經濟社會發展目標任務的重要部署，是指導未來五年國土資源改革發展的行動綱領，是履行國土資源管理職責的基本遵循。

第一章 現狀與形勢

第一節 “十二五”時期主要成效

“十二五”時期，國土資源系統深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持盡職盡責保護國土資源，節約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權益，緊緊圍繞穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險，改革創新、主動作為、善治善為，保障和支撐了經濟社會持續較快發展。

堅守耕地紅線，保障國家糧食安全。堅持最嚴格的耕地保護制度，加強國土空間用途管制、規劃計劃管控。實施省級政府耕地保護責任目標考核制度，各地以保紅線為根本，管控和激勵多措并舉，提升了耕地數量質量管護水平。對基本農田實行特殊保護，開展永久基本農田劃定工作。大力推進土地整治和高標準農田建設，建設4億畝高標準農田。開展建設占用耕地耕作層剝離再利用工作，切實提高耕地質量。全面落實耕地占補平衡制度，實現了建設占用和補充耕地的平衡。對全國268個城市開展了耕地保護專項督察?！掇r用地質量分等規程》、《農用地定級規程》、《農用地估價規程》上升為國家標準，正式對外公布實施。穩步推進耕地質量等級調查評價工作，向社會發布基于土地變更調查數據的全國耕地質量等別調查評價最新成果，開展年度更新評價，及時更新數據庫。截至2015年底，全國實有耕地面積20.26億畝，其中含有難以穩定利用的耕地和根據國家政策需要逐步調整退耕的耕地，適宜穩定利用的耕地保有量18.65億畝，基本農田保護面積在15.6億畝以上，守住了18億畝耕地紅線。

提高國土資源保障能力，全力落實穩增長政策措施。調整完善土地利用總體規劃，合理安排新增建設用地計劃，“十二五”期間，全國安排新增建設用地3925萬畝，有力保障了城鄉建設、產業發展、基礎設施、民生改善等用地需求，滿足了新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化發展要求。各地迎難而上，主動作為，全力保障穩增長、調結構政策措施落地。將靈活性與原則性相結合，采取特殊支持措施，通過開辟綠色通道、提高審批效率、占補平衡承諾制等，保障穩增長重大項目及時落地。積極落實國家區域發展總體戰略和重點推進“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設三大戰略，科學制定規劃，嚴格規劃實施。深入分析產業發展用地需求，出臺支持大眾創業萬眾創新、養老、旅游、體育文化等新產業新業態發展用地政策。落實國家資源安全戰略，全面實施找礦突破戰略行動，完成全國25種重要礦產資源潛力評價，新發現大中型礦產地796處，石油、天然氣等探明地質儲量保持高位增長，北方砂巖型鈾礦、頁巖氣、天然氣水合物等取得重大突破，鐵、銅、鋁、鎢等金屬礦產勘查取得一批世界級重大發現，重要礦產在開采強度持續加大情況下儲量普遍增長，資源保障能力進一步提升。

推進資源節約集約利用，促進加快轉變經濟發展方式。基本形成最嚴格的節約用地制度框架體系，單位國內生產總值建設用地下降24.18%。各地積極探索資源節約集約利用模式，出臺促進節約集約政策，主動開展了減量化、雙提升、畝產倍增、零地技改等各具特色的活動，節地、節礦成效明顯。啟動全國315個城市、350多個國家級和1200多個省級開發區節地評價。積極推進城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、城鎮低效用地再開發等試點。土地資源市場化配置程度進一步提高，節約集約利用市場調節機制不斷完善。加強土地使用標準制度建設，發布了一批土地使用標準。推廣應用節地技術、節地模式，逐步形成節約用地激勵機制。開展節約集約用地專項督察，清理出批而未供土地1300多萬畝，加快閑置土地處置。加強礦業權有償使用制度建設，擴大了礦業權競爭性出讓范圍。出臺了22個礦種“三率”指標要求，發布了《礦產資源節約與綜合利用先進適用技術推廣目錄》。建設40個礦產資源綜合利用示范基地，示范引導作用明顯，開展661個國家級綠色礦山試點，加快發展綠色礦業。大力推進國土資源節約集約模范縣（市）創建活動，評選產生212個節約集約模范縣（市）。

深化國土資源管理改革，激發市場活力和釋放改革紅利。深入開展行政審批制度改革，取消和下放行政審批權30項，減少比例達到54％，行政許可前置中介服務事項取消92%。啟動33個農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，開局良好。著力推進不動產統一登記，國家、省級、地市級不動產登記職責機構整合全面完成，縣級職責機構整合完成2789個，國家層面不動產登記事務工作已經啟動。礦產資源重點領域改革不斷深化，頁巖氣探礦權招標全面推行，新疆油氣探礦權招標試點成功，油氣勘查開發制度改革取得積極進展。完善稅費等經濟調節手段，維護國家礦產資源所有者權益。持續深化自然資源管理制度改革專項研究，形成了框架建議。

提升國土資源服務水平，傾情傾力改善民生。全國農村集體土地所有權確權登記率達到97%。完善征地補償安置機制，推進社保、留地、留物業等多元安置方式，加大征地信息公開力度，切實維護被征地農民權益。傾囊相助，出臺超常規的扶貧開發支持政策，允許重點扶貧地區增減掛鉤節余指標在省域范圍內使用，2015年對國家扶貧開發重點縣均單獨安排用地計劃300畝。國家統一安排保障性安居工程用地計劃，做到應保盡保。開展維護權益土地專項督察，對損害群眾土地權益的行為督察問責。加強信訪工作，積極回應解決涉地涉礦利益訴求。加強地質災害防治，成功預報地質災害6140起，地質災害發生起數和死亡失蹤人數較“十一五”分別下降61％和68％。歷史遺留礦山地質環境治理恢復效果明顯，治理恢復礦山占用破壞土地1215萬畝。地下水找水工程成效顯著，解決了缺水地區860萬人口飲用水問題，地下水監測體系不斷完善。累計建成國家地質公園187個，世界地質公園33個。

實施海洋強國戰略，加快海洋生態文明建設。海洋經濟規模不斷擴大，2015年全國海洋生產總值超過6萬億元。加強海洋環境保護與生態修復，實施重大生態修復工程項目53個，新增2個國家級海洋自然保護區、43個國家海洋特別保護區（海洋公園），保護區面積達到管轄海域面積的3.3%。在渤海率先建立海洋生態紅線制度，建立珠海橫琴等國家級海洋生態文明建設示范區24處。強化海洋環境監督管理和防災減災支撐保障能力，各級監測機構總數達到237個。積極穩妥應對了重大溢油事件、日本福島核電站泄漏事故等對海域環境影響。

加強基礎能力建設，提升國土資源管理效率和水平。大力加強法治國土建設，印發《中共國土資源部黨組關于全面推進法治國土建設的意見》。執法督察能力不斷增強，國土資源管理秩序逐步好轉。國土規劃、土地規劃、礦產規劃、海洋規劃實現全覆蓋，國土資源規劃體系基本形成。國土資源科技體制機制改革不斷深化，科技創新能力增強。第二次全國土地調查成果得到充分應用，年度遙感監測和土地變更調查更加及時規范。啟動國土資源環境承載能力評價和監測預警，為編制國土空間規劃奠定基礎。陸域1:5萬區域地質調查工作程度從22%提高到36%，實現管轄海域1:100萬海洋區域地質調查全覆蓋。加強基礎測繪，開展第一次全國地理國情普查，提升了測繪地理信息公共服務能力。全國國土資源信息化服務水平不斷提高，國土資源遙感“一張圖”和綜合監管平臺全面建成，部分省區市已開通土地使用權和礦業權網上交易系統，在線土地督察系統應用能力不斷增強。

切實加強黨的領導，黨風廉政建設和反腐敗工作取得新成效。深入開展創先爭優活動、黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育，全系統理想信念、黨性修養、宗旨意識、紀律意識進一步增強。按照全面從嚴治黨的要求，推動“兩個責任”的落實。嚴格執行黨的《準則》和《條例》，把紀律和規矩挺在前面。開展“兩整治一改革”、土地管理和礦產資源領域專項整治行動。以懲治和預防腐敗體系建設為核心，加強源頭防腐，從教育、制度、監督、改革、糾風、懲處六個方面，強力推進國土資源黨風廉政建設，黨員干部的廉潔從政意識進一步增強，行政權力運行監督機制進一步健全。

第二節   形勢和要求

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段。國內外發展環境更加錯綜復雜，世界和平與發展的時代主題沒有變，國內經濟發展潛力大、韌性強、回旋余地大的基本特征沒有變，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期。隨著我國經濟發展進入新常態，增速換擋、結構調整、動力轉換，戰略機遇期內涵發生深刻變化，必須更多依靠內生動力實現發展、更多依靠擴大內需帶動經濟增長、加快要素驅動向創新驅動轉變。“十三五”時期，在我國基本資源國情沒有變、資源在發展大局中的地位和作用沒有變、資源環境約束趨緊的總體態勢沒有變的條件下，國土資源工作必須深刻認識戰略機遇期內涵變化，適應、把握和引領經濟發展新常態，按照“宏觀政策要穩、微觀政策要活、產業政策要準、改革政策要實、社會政策要托底”的要求，圍繞“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”，加快供給側結構性改革，順勢而為、主動作為，以創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念開創國土資源工作新局面。

落實國家糧食安全戰略要求加大耕地保護力度。近年來，我國糧食結構性產需缺口仍在加大，增產受到價格成本擠壓和資源環境雙重約束，確保谷物基本自給、口糧絕對安全難度提高。第二次全國土地調查查明耕地面積雖然有所增加，但難以穩定利用的耕地占一定比例，需逐步調整退耕。后備資源嚴重不足，災害損毀、建設占用等對耕地保護的壓力有增無減。耕地事關國家糧食安全、經濟安全、生態安全和社會穩定，必須始終堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線。

落實國家資源安全戰略要求提高能源資源保障能力。近年來，能源及大宗礦產需求增速趨緩，但需求總量仍將維持高位運行。石油、天然氣等能源礦產對外依存度持續加大，非常規能源和新型材料礦產需求迅速增加。受國際礦業市場影響，國內勘查市場趨于下行，增加了我國礦產資源安全供應風險。必須加強基礎地質調查工作，加強油氣資源、緊缺資源、新興材料礦產勘查，保護優勢礦產資源，大力推進資源節約與綜合利用，切實提高能源資源保障能力。

落實國家生態安全戰略要求加快轉變國土資源利用方式。我國國土資源開發利用方式仍然較為粗放，“十二五”時期全國城鎮建設用地增長約20％，遠高于同期城鎮人口11％的增幅，地均GDP僅相當于歐美等國家的1/4—1/5。礦產資源規?；s化水平不高，部分礦山采富棄貧、采易棄難，浪費現象仍然存在，開發利用的環境代價過高。高強度開發和粗放利用，導致資源過度消耗，生態環境約束趨緊。必須轉變國土資源利用方式，全面節約和高效利用資源，減少資源開發利用對生態環境的影響破壞，走結構優化、節約集約、效率提升的綠色發展新路。

加快供給側結構性改革要求優化國土資源利用結構。未來五年，隨著我國經濟保持中高速增長，產業邁向中高端水平，供給側結構性改革力度加大，國土資源供給結構也將隨之發生變化。傳統生產性需求有所減少，新產業新業態發展用地需求增加；新型城鎮化、生態文明建設、美麗宜居鄉村建設對生活性、生態性用地需求顯著增加，建設用地供需矛盾依然突出。清潔能源、新興材料資源市場需求廣闊，供給面臨新壓力。東部地區產業轉移，中西部地區和海域能源資源供給仍需加強。必須增強國土資源有效供給，優化國土資源利用結構，切實提高國土資源利用質量和效益。

實施創新驅動發展戰略要求深化國土資源領域改革。圍繞要素驅動向創新驅動轉變，深化國土資源體制機制改革，釋放政策紅利要求更加緊迫。必須按照簡政放權、放管結合、優化服務的要求，進一步深化審批制度改革，解決審批權力集中、審批效率不高的問題。必須按照守住底線的要求，積極穩妥推進農村土地制度改革，解決權益不平等、不顯化問題。必須堅持使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，加快構建城鄉統一的建設用地市場和競爭有序的礦業市場，解決市場機制不完善、不健全問題。必須按照自然資源統一管理的要求，統籌推進自然資源資產管理制度改革，解決資源環境承載能力下降、國土空間開發失衡問題，建立健全符合我國國情的國土資源管理體制機制。

以人民為中心的發展思想要求不斷顯化國土資源惠民服務成果。目前，兼顧國家、集體、個人的土地收益分配機制尚不健全，征地拆遷、產權歸屬等矛盾日益突出，開礦一處造福一方的資源開發局面尚未形成。地質災害風險加大，礦產資源、地下水高強度開發帶來的環境負面影響與歷史遺留問題并存，國土資源調查評價成果社會共享和服務不夠，支持精準扶貧精準脫貧任務艱巨。必須從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，切實維護群眾合法權益，傾情傾力使資源惠民利民，使人民群眾共享發展成果。

第二章   指導思想和主要目標

第三節   指導思想和基本原則

高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“四個全面”戰略布局和“五位一體”總體布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，積極服務供給側結構性改革，加快形成引領經濟發展新常態的國土資源管理體制機制和利用方式，盡職盡責保護國土資源，節約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權益，優化國土資源開發與保護格局，提升國土資源利用質量和效益，為確保如期全面建成小康社會，為實現第二個百年奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢奠定更加堅實的資源基礎。

基本原則：

——堅持保護保障并重。強化規劃管控，加強市場調節，創新完善資源保護和開發補償機制。統籌資源利用規模、結構、布局和時序，保障資源合理需求。在開發中保護，在保護中開發，以資源可持續利用支撐經濟社會健康可持續發展。

——堅持節約高效利用。全面落實節約優先戰略，牢固樹立節約集約循環利用資源觀，健全資源節約集約利用制度。加強資源節約全過程管理，降低資源消耗強度，提高資源利用質量和效益，加快轉變資源利用方式，實現綠色發展、循環發展和低碳發展。

——堅持增進人民福祉。踐行以人民為中心的發展思想，堅持把資源惠民服務作為增進人民福祉的工作方向，發揮資源管理在城鄉統籌、脫貧攻堅、社會保障、防災減災等方面的調節、引導和促進作用，使人民受益、人民滿意，有更多的獲得感和幸福感。

——堅持全面深化改革。深化重點領域和關鍵環節改革，從重計劃配置、項目安排向尊重市場決定、注重制度設計轉變，努力營造適應創新驅動發展要求的國土資源制度環境，激發國土資源事業活力。

——堅持建設法治國土。加強國土資源重點領域立法，建成法制完備、職能科學、權責統一的國土資源管理體系，打造執法嚴明、勤政廉潔、敢于擔當的國土資源管理隊伍，建立法治統籌、公正文明、守法誠信的國土資源管理秩序。

——堅持加強黨的領導。充分發揮黨的領導核心作用，貫徹全面從嚴治黨要求，緊緊圍繞中央決策部署，不斷加強黨的思想建設、組織建設、作風建設、黨風廉政建設和制度建設，不斷提高黨的領導水平和執政水平，提高拒腐防變和抵御風險能力，確保國土資源事業沿著正確方向前進。

第四節   主要目標

按照國民經濟和社會發展的總體目標和戰略部署，“十三五”時期國土資源工作的主要目標是：

——國土資源保護更加有效。扣除生態退耕、退地減水等規劃期間可減少的耕地，以及東北、西北難以穩定利用的耕地，全國適宜穩定利用的耕地保有量在18.65億畝以上，基本農田保護面積在15.46億畝以上，建設占用耕地在2000萬畝左右。完成永久基本農田劃定工作，確保耕地數量基本穩定，質量有所提升。與發展改革、農業、財政等部門通力合作，確保建成高標準農田8億畝，力爭10億畝，土地整治補充耕地2000萬畝以上。鎢、稀土、石墨等優勢礦產保護明顯加強，地下水、地質遺跡和礦山地質環境得到更加有效保護。

——國土資源保障能力顯著增強。新增建設用地總量控制在3256萬畝，有效保障新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化與基礎設施、民生改善、新產業新業態和大眾創業萬眾創新項目用地需求。新發現大中型礦產地300—400處，形成100余個能源資源基地，重要礦產保障程度穩步提高，能源供給結構不斷優化。

——國土資源節約集約利用水平普遍提高。建設用地總量得到有效控制，單位國內生產總值建設用地使用面積降低20%，存量建設用地挖潛力度進一步加大，用地控制標準體系健全，節地技術不斷推廣應用。能源資源開發利用效率大幅提高，礦產開發規?；潭群凸澕s綜合利用水平進一步提升，主要礦產資源產出率提高15%。建成綠色礦業發展示范區50個，綠色礦業發展新格局基本形成。

——國土資源服務民生和生態建設成效明顯。征地制度不斷完善，程序更加規范，補償更加合理，保障更加多元。地質災害、海洋災害防御能力顯著提升。完成750萬畝歷史遺留礦山地質環境治理恢復任務，工礦廢棄地復墾力度不斷加大。海洋生態保護與環境建設取得積極成效，大陸自然岸線保有率不低于35%，海洋保護區占管轄海域面積比例達5%。

——國土資源改革創新取得實質性進展。進一步取消和下放行政審批事項，事中事后監管不斷加強，權力清單和責任清單制度基本建立。土地管理制度改革穩妥推進，不動產統一登記全面實施，自然資源資產產權登記全面開展。資源有償使用制度改革進一步深化，資源價格、收益分配與補償機制逐步完善。資源市場化配置程度不斷提高，油氣資源勘查開采市場化改革全面推進。

——國土資源管理水平總體提升。國土資源法律法規體系更加完備，依法行政和科學決策能力顯著提高。國家土地督察制度和執法監管體系不斷健全，違法違規行為得到有效遏制。國土資源糾紛調處機制基本建立，基礎保障能力明顯提升。黨的建設全面加強。

為實現上述目標，必須堅持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，以創新增強國土資源事業發展新動力，以協調構建國土資源開發利用新格局，以綠色開辟國土資源永續利用新途徑，以開放拓展國土資源合作發展新空間，以共享實現國土資源惠民服務新成效。新的發展理念是不可分割、相互貫通、相互促進，具有內在聯系的集合體，是“十三五”乃至更長時期國土資源事業發展思路、發展方向、發展著力點的根本遵循，必須以此為統領，將新發展理念全面體現、貫穿于國土資源事業發展的各領域各環節。

第三章   以創新增強國土資源事業發展新動力

創新是引領發展的第一動力，要深化改革，下大力氣抓好國土資源理論創新、科技創新、管理創新、制度創新、實踐創新，抓好科學管理和人才聚集，進一步釋放改革紅利，強化創新驅動，構建激勵創新的體制機制，為國土資源事業發展提供持久動力。

第五節   創新耕地保護制度

建立耕地保護補償制度。綜合考慮土地整治、高標準農田建設任務、基本農田保護面積等，進一步完善耕地保護建設性補償機制。系統總結地方耕地保護補償試點經驗，與整合涉農補貼政策銜接，與建立生態補償機制聯動，推進對農民集體保護耕地的激勵性補償和糧食主產區的區域性補償，切實調動地方政府和農民集體保護耕地的積極性。配合有關部門，重點在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區探索實行耕地輪作休耕制度試點。

完善耕地占補平衡制度。堅持占用耕地補償制度的基本原則，完善落實耕地占補平衡的具體措施。鼓勵提高耕地開墾費標準，倒逼新增建設不占或少占耕地。探索將通過土地整治增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標。開展耕地后備資源調查評價，對資源匱乏地區研究國家統籌補充耕地的辦法。提高補充耕地質量，實施補充耕地與改造耕地相結合，推進數量質量生態“三位一體”保護。

第六節   深化土地管理制度改革

審慎穩妥推進農村土地制度改革。總結農村土地制度改革試點經驗，推動相關法律法規修訂，在全國復制推廣。完善土地征收制度，縮小征收范圍，規范征收程序，公開征收信息，健全對被征地農民合理、規范、多元補償保障機制。規范農村集體經營性建設用地產權管理，明確入市主體、范圍和途徑。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，建立與國有土地同等入市、同權同價、流轉順暢、收益共享的入市機制。完善和規范宅基地權益保障和取得方式，健全宅基地管理制度，逐步建立農村宅基地有償使用和退出補償機制，配合開展宅基地融資抵押試點。

創新服務“穩增長”的用地政策。結合土地利用總體規劃調整完善，圍繞擴大有效投資，加快建設用地審批和供應，保障基礎設施、民生工程、新產業新業態和大眾創業萬眾創新用地需求。有序拓展建設發展空間，支持公共交通設施用地立體綜合開發，落實鐵路建設土地綜合開發政策。完善政府與社會資本合作模式（PPP）用地政策，支持創新融資模式。完善國有土地資產處置政策，促進國有企業改革。積極推進工業用地市場化配置試點，有效降低實體經濟用地成本。探索完善負面清單和特許經營條件下的土地供應政策。按照去產能要求，嚴格控制鋼鐵、煤炭等產能過剩行業和“僵尸企業”土地供應，制定鼓勵支持政策，引導其退出、轉產和兼并重組。結合房地產去庫存，實施有效用地調節政策，保持房地產市場平穩運行。在住房供求關系緊張地區適度增加用地規模；對房地產庫存較高的城市，減少直至停止住房用地供應；允許尚未開工房地產項目用地按照有關規定改變用途，用于棚改安置房和公共租賃住房建設。

實行建設用地總量與強度雙控行動。逐步減少新增建設用地計劃，控制單位國內生產總值建設用地強度。強化約束，把雙控目標同經濟發展、環境改善、社會和諧目標有機結合，分解落實。建立目標責任制，納入經濟社會發展綜合評價體系，作為考核領導班子和選拔任用干部的重要依據。加強結果評估和監測，定期發布公示。

完善土地有償使用制度。進一步擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，完善國有劃撥用地管理制度。探索實行工業用地彈性年期以及長期租賃、先租后讓、租讓結合供地方式，推進采礦用地改革試點。探索土地承包經營、出租等方式，健全國有農用地有償使用制度。加快建立城鄉統一的建設用地市場，健全市場交易規則和服務監管制度，完善土地轉讓、租賃、抵押二級市場，加強城鄉土地價格調查與監測，規范土地儲備管理。

創新土地規劃計劃管理。調整完善土地利用總體規劃，合理確定規劃規模、布局、結構和時序，部署開展新一輪土地利用總體規劃修編。理順規劃、計劃關系，保持規劃控制和計劃管理協調統一。統籌確定土地利用計劃總量，實行三年滾動編制，分年度下達，按年考核調整，提高計劃科學性，發揮地方自主性。改進計劃分解下達辦法，推行標準化、規范化，確保公開公平公正。

第七節   加快礦產資源管理制度改革

深化礦產資源有償使用制度改革。完善礦業權出讓制度，制定礦業權出讓制度方案，建立符合市場經濟要求和礦業規律的探礦權采礦權出讓方式，擴大市場化競爭出讓范圍。進一步厘清礦業權有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產權關系，配合有關部門建立礦產資源國家權益金制度，健全相關配套制度。完善探礦權使用費和礦產資源最低勘查投入制度。

加快油氣資源勘查開采體制改革。以新疆油氣勘查開采改革試點為突破口，穩步推動油氣資源勘查開采體制機制改革，有序放開油氣勘查開采市場。探索建立適合油氣勘查開采特點、發揮市場配置資源決定性作用的探礦權競爭性出讓制度，引入社會資金，加大油氣勘查開采力度。完善勘查區塊退出機制，提高探礦權使用費和最低勘查投入標準，促進區塊流轉。

提高礦產資源市場化配置程度。按照“產權明晰、規則完善、調控有力、運行規范”的要求，加快形成統一、開放、競爭、有序的礦業市場體系。推行勘查項目合同管理，鼓勵礦業企業加大勘查投入。逐步建立以經濟手段調節為主的礦產勘查準入與市場退出機制，完善勘查區塊面積核減制度。改革中央地質勘查基金，建立國家礦業投資基金，彌補礦業資本市場不足，拓展風險勘查和礦業發展融資渠道。與公共資源交易平臺相銜接，完善全國統一的礦業權交易規則，實施礦業權人勘查開采信息公示制度，加大礦業權出讓轉讓信息公開力度。

推進礦產資源勘查開采“三去一降一補”。服務供給側結構性改革，嚴格產能過剩行業新增產能用礦管理，注重礦產勘查開采中的“去產能、去庫存”。積極配合有關部門完善礦產資源稅費管理，加快礦業權審批制度改革，降低礦業企業成本，補齊政策管理、政府職能、技術標準等方面的短板。

建立戰略性礦產風險識別和監測預警機制。加強監測預警能力建設，建立預警指標、安全臨界值及綜合評價模型，系統開展國內外生產、消費、貿易統計和資源形勢分析，強化應對國際重大沖突資源安全預警能力。完善儲量登記制度，探索建立戰略性礦產風險識別和監測預警機制，支撐政府決策，引導行業發展。加強政策儲備，建立風險處置預案，增強風險防控能力。

第八節   全面落實不動產統一登記制度

完善不動產統一登記制度。健全不動產統一登記法律法規和標準規范體系，統一登記范圍，規范登記行為，確保不動產統一登記制度全面實施。會同有關部門研究制定國務院確定的重點國有林區、國務院批準項目用海用島以及中央國家機關不動產登記操作規范。構建完善不動產權籍調查體系，建立權籍調查、資料整合、匯交歸檔、機構管理等標準規范，開展農村不動產權籍調查。

保障不動產統一登記有效運行。建立健全不動產登記機構，統籌不動產登記相關資源，實現資料及時移交、業務流程再造、系統有效融合。推動農村宅基地、集體建設用地使用權和農村住房所有權一體調查登記體系建設，做好農村房、地、農、林等一體化的權籍調查典型示范，做好農村土地承包經營權確權登記過渡期后納入不動產統一登記體系的銜接工作。

逐步建成并平穩運行不動產登記信息管理基礎平臺。基本建成覆蓋全國的信息平臺，保證各級不動產登記機構順利接入平臺，實現數據互通共享。重點推進全國不動產登記數據整合建庫匯交，建立全國不動產登記數據庫，完善數據實時更新機制，滿足各級不動產登記機構登記業務辦理和共享查詢需要，逐步實現信息共享交換服務和信息依法查詢服務。

第九節   推進自然資源管理制度改革

加快構建自然資源資產產權制度。制定自然資源統一確權登記辦法，建立統一的確權登記系統，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產的產權主體，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一確權登記。建立權責明確的自然資源產權體系，制定全民所有自然資源資產有償出讓制度方案。探索建立中央和地方政府分級代理行使所有權職責的體制，研究提出全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府行使所有權的資源清單和空間范圍。制定自然資源產權制度改革方案。

構建統一的自然資源資產監管協調機制。建立統一的自然資源監管信息平臺，健全信息共享機制。將自然資源保護和節約利用等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，探索編制自然資源資產負債表，建立目標考核與責任追究制度，實行離任審計和責任追究制度。充分利用地理國情監測成果，建立以全天候遙感監測為主的多元監管體系。

建立國土空間用途管制制度。以土地用途管制為基礎，將用途管制擴大到所有自然生態空間，構建以空間規劃為基礎，以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度。制定自然生態空間用途管制辦法，完善國土空間開發許可制度，最大限度保護耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等自然生態用地，著力解決因無序開發、過度開發、分散開發導致的優質耕地和生態空間占用過多、生態破壞和環境污染等問題。完善覆蓋全部國土空間的監測系統，動態監測國土空間變化。加強部門溝通協調，調整完善建設用地、資源開發、環境保護等政策，探索統一行使所有國土空間用途管制職責的監管體制。

開展國土資源環境承載力評價與監測預警。按照生態文明制度體系建設的戰略要求，構建國土資源環境承載力評價與監測預警機制。研究制定技術規范，部署開展重點區域承載力評價工作。整合國土資源環境專項監測系統和數據庫，建設承載力基礎數據共享平臺，依托“國土資源云”等信息化建設成果，建立國土資源環境承載力監測預警系統。開展成果集成與管理決策應用研究，定期編制資源環境承載能力監測預警報告，輔助支撐國土空間開發引導和管控，對接近或達到警戒線的地區，實行預警提醒和限制性措施。

第十節   加快行政審批制度改革

加大改革力度。深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，精簡審批事項，減少審批環節，完善審批程序，提高審批效能。整合、優化、下放建設用地預審、農用地轉用、土地征收等審批事項，推進部省兩級礦業權審批權限調整?？偨Y規范行政許可事項的經驗成果，探索規范政府內部審批和其他權力事項。行政審批事項實行網上審批，推進部門間并聯式網上會審。

規范權力運行。深入推進依法行政，依法設定權力、行使權力、制約權力、監督權力。依法界定國土資源行政裁量權，明確權力清單和責任清單，完善行政決策程序，消除設租尋租空間。發揮國土資源監管優勢，運用現代科技手段加強事中事后監管。加強國土資源管理部門內部監督，充分發揮行政復議的層級監督和內部糾錯功能，積極做好行政應訴工作。堅持以公開為常態、不公開為例外的原則，全面推進政務公開，公開審查依據、流程、時限和結果，對受理、承辦、批準、辦結和告知等環節實施全程公開、全程監督。

第十一節   強化國土資源科技創新驅動

推進國土資源理論創新。加強國土資源軟科學研究，加大國土資源重點領域重大理論研究，在產權制度、規劃體系建設、資源配置、節約集約、找礦突破等方面，形成一批重要理論成果，國土資源綜合管理科學體系初步建立。開展多領域、跨學科合作，增強理論研究的廣泛性、兼容性。加大國外相關領域理論成果研究，拓展國際合作，借鑒發達國家經驗。

激發國土資源科技自主創新活力。深入實施科技創新驅動發展戰略，深化國土資源科技體制機制改革。改進管理方式，完善科技創新激勵、獎勵及科技成果評價制度，構建更具競爭力的人才成長機制。推進資源調查與科研深度融合，激發創新活力，推進科技成果應用轉化。加強測繪地理信息自主創新體系和標準體系建設，形成一批具有自主知識產權和國際競爭力的軟硬件技術裝備，進一步豐富基礎地理信息應用系統，完善信息化測繪技術體系，開展創新聯盟、協同中心、創客或眾創空間等新型創新平臺建設，提升科技創新對測繪地理信息事業發展的引領和驅動作用。深入實施科技興海戰略，穩步探索海洋科技體制改革，提高海洋科技自主創新能力、成果轉化率與科技貢獻率。依托海洋重大科技項目，推動海洋科技向創新引領型轉變。

打造國土資源科技創新體系。建立覆蓋國土資源主要領域的科研條件平臺，推進國家實驗室、國家重點實驗室、工程技術中心、深部觀測實驗重大科學基礎設施等國家級平臺以及巖溶、全球尺度地球化學、水文地質、工程地質、環境地質、航空物探等國際研究中心建設。建設完善一批國土資源部重點實驗室和野外科學觀測研究基地等部級科研平臺。形成基本覆蓋國土資源行業的質量監督檢測體系，建立新型國土資源標準體系，制定修訂一批重要標準規范。建強200個國土資源科普基地，培育一批科普活動精品。編制礦產地質志，全面反映我國礦產勘查成果與成礦規律。穩定發展地層、古生物、巖石等傳統基礎學科，開展大陸構造與動力學等重大基礎地質問題攻關。加強土地基礎科學研究。探索前沿科技，建立深海地質調查、勘查理論和技術體系。發展南北極、月球及深空探測地質理論和勘查技術。

取得國土資源關鍵技術重大突破。突破土地生態化整治與耕地質量提升技術，發展國土優化開發與綜合整治、節約集約用地與低效用地再開發技術，攻克智能調查監測與國土資源大數據、“國土資源云”技術。突破3000米深地資源勘查技術，實現5000米鉆探技術能力，發展深部找礦立體綜合勘查體系。開展深地勘探、西部難進入地區勘查、地質復雜區找礦、深海區探測等重大核心技術裝備研發。實現釩鈦磁鐵礦等難利用、難選冶、共伴生等金屬礦、非金屬礦、尾礦的綜合利用技術突破。建立以“3S”技術為支撐、符合我國地質地形特點的地質災害防治技術體系。攻克頁巖氣勘查開采、天然氣水合物勘探試采關鍵技術，建立地下熱水、淺層地溫能、干熱巖開發利用等不同類型地熱資源以及地質碳儲技術方法體系。研究青藏高原、海岸帶等4類地區地質響應機制。

加大國土資源重點領域技術創新推廣。發展和推廣一批土地調查、監測、整治的新儀器、新設備，土地調查監測、規劃評價、綜合整治、節約集約利用、耕地監測與保護的理論與方法技術體系進一步完善。推廣應用300項先進成熟的物探、化探、遙感、鉆探、測試等新技術新方法，建立科學的地質礦產勘查、地質環境保護、礦山環境治理恢復的理論與方法技術體系。建立國土資源衛星應用系統、高分應用示范系統，對地觀測技術在調查監測、開發利用、災害防治、執法監察中的應用得到強化，衛星應用體系初步建立。

第四章 以協調構建國土資源開發利用新格局

協調是持續健康發展的內在要求，要落實國家區域發展總體戰略，完善國土空間規劃體系，健全國土空間用途管制制度，促進區域協調、城鄉協調和陸海統籌，形成均衡的國土資源開發利用格局。

第十二節   完善國土空間規劃體系

編制實施全國國土規劃和重點區域國土規劃，科學推進資源要素有序流動以及國土集聚開發、分類保護和綜合整治，協調新型工業化、城鎮化、農業現代化和綠色化發展空間，合理控制國土空間開發強度，增加生態空間。強化空間規劃體系研究，總結推廣市縣“多規合一”試點經驗，做好省級和重點區域空間規劃試點，形成國家、省、市縣三級空間規劃體系。以主體功能區規劃為基礎，以土地利用總體規劃為底盤，以資源環境承載力、建設用地總量強度“雙控”和耕地保護紅線、生態保護紅線、城市開發邊界“三線”為基本約束，推動實現一個市縣一本規劃、一張藍圖。

第十三節   優化國土資源開發利用布局

優化土地開發利用布局。因地制宜安排各類用地，促進生產、生活、生態用地合理布局。加強產業與用地空間協同，進一步調整產業用地結構，優先供應戰略性新興產業及現代服務業等發展用地。完善與區域發展戰略相適應、與人口城鎮化相匹配、與節約集約相協調的土地政策體系，促進區域、城鄉用地布局優化。

統籌礦產資源勘查開發區域布局。發布實施礦產資源規劃，強化規劃管控和引導作用，建設一批重要能源資源基地。推進西部地區資源開發與環境保護相協調，重點加強資源條件好、環境承載力高地區的礦產資源勘查開發，加快優勢資源轉化。推動中東部及東北地區礦業轉型升級，統籌協調上游資源開發和下游產業發展，提高資源集約化開發水平。限制東部、控制中部和東北、優化西部地區煤炭資源開發，推進大型煤炭基地綠色化開采和改造。按照加快長江經濟帶創新發展的要求，促進上中下游礦產資源優勢互補，互動合作，打造礦業領域生態文明建設示范帶?？刂凭┙蚣降貐^資源開發強度，加快礦業轉型升級與協同發展。

科學開發海洋資源。構建基于生態系統的海洋功能區劃管理體系，嚴格圍填海管理，全面實施圍填?？偭靠刂浦贫群妥匀话毒€保有率管控制度。強化海洋資源節約集約利用，提高海域空間資源的使用效能?？刂平逗Ｓ蜷_發強度和規模，逐步建立近岸海域資源利用的差別化管理制度體系，探索大陸架和專屬經濟區空間資源的有效利用途徑，推動深遠海適度開發。加大海域油氣資源勘查開發力度，增儲增產。推動海水淡化與綜合利用，支持海洋可再生能源開發與建設。加強無居民海島開發管理。

圖1   全國重要能源資源基地示意圖

第十四節   推動區域協調發展

促進區域協調發展戰略實施。圍繞“四大板塊”區域發展總體戰略，實施差別化的國土資源政策，建立中期評估與后評估機制，做好國土資源保障和服務工作。支持西部大開發在優先保護生態環境的前提下，依托資源優勢，提高資源就地加工轉化比重。支持東北地區等老工業基地振興，做好產業結構調整、資源型城市轉型升級、國資國企改革等土地、礦產資源需求與政策保障。支持中部地區崛起，重點做好交通和現代物流體系、承接產業轉移、生態經濟帶建設等用地保障，推進能源資源產業轉型。支持東部地區率先發展，加快轉變資源利用方式，推動產業升級，改善人居環境。積極支持國家新區、自由貿易試驗區發展建設，跟蹤掌握自由貿易試驗區、海關特殊監管區域等土地政策實施情況，推廣復制經驗。

支持革命老區、民族地區、邊疆地區發展。研究制定支持新疆、西藏及四川、云南、甘肅、青海四省藏區等區域發展穩定的國土資源政策。支持革命老區開發建設，保障紅色文化產業、旅游業等特色產業用地，推進建設革命傳統和愛國主義教育基地。推動民族地區健康發展，促進優勢資源開發，保障農業、水利、交通等基礎設施用地需求，支持礦業基地建設。推動邊疆地區開發開放，保證興邊富民項目的落地。

推動京津冀協同發展。實施《京津冀協同發展土地利用總體規劃》，保障有序疏解北京非首都功能、推動交通一體化的用地需求。支持生態退耕還濕還林還草建設，加大京津保地區營造林和白洋淀、衡水湖等湖泊濕地恢復力度，完成891萬畝生態退耕，擴大環境容量和生態空間。開展京津冀資源環境承載力評價，優先劃定永久基本農田保護紅線和生態保護紅線，合理確定城市開發邊界。優化城市布局和用地結構，促進城市分工協作，提高城市群一體化水平。

推進長江經濟帶發展。有序推進長江經濟帶各級土地利用總體規劃調整完善，加強長江岸線土地用途管制，嚴格保護耕地。合理安排長江經濟帶發展用地計劃，優先保障長江中上游城市群建設、立體交通走廊、重大生態修復工程的用地需求。落實新一輪退耕還林還草規劃，完成25°以上陡坡耕地生態退耕，支持打造綠色生態廊道。建設重慶涪陵、四川長寧—威遠、云南昭通、貴州遵義—銅仁頁巖氣勘查開發基地，提高頁巖氣產量。加大長江經濟帶重要城鎮群地質環境綜合調查、礦業基地礦山地質環境調查力度，加強地災防治和礦山地質環境治理恢復。

圖2   京津冀國土空間開發導向示意圖

第十五節   促進城鄉協調發展

推進以人為中心的新型城鎮化。圍繞國家新型城鎮化發展戰略，加強城鎮建設用地管控，優化城鎮用地結構和布局，提高城鎮化質量。統籌各業各類用地，通過土地利用總體規劃調整完善，保障新型城鎮化建設空間需求，優先保障新型城鎮化建設中基礎設施、民生項目、新產業新業態用地。引導城鎮化建設向資源環境承載能力較高區域集聚，按組團式、串聯式、衛星城市發展。用地計劃向中小城市和特色小城鎮傾斜，向發展潛力大、吸納人口多的縣城和重點鎮傾斜，對超大和特大城市中心城區原則上不安排新增建設用地計劃，促進大中小城市和小城鎮協調發展。建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，保障農村轉移進城落戶人員的用地需求。共同維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導依法自愿有償轉讓。

促進社會主義新農村建設。加快編制村級土地利用規劃，整體推進農村山、水、林、田、湖國土綜合整治，調整優化農村居民點用地布局，加快“空心村”治理和危舊房改造，充分釋放新型城鎮化和國土綜合整治中的投資消費需求。保障農村基礎設施與公共服務設施建設用地，促進城鄉公共資源均衡配置，保障設施農業、休閑農業、鄉村旅游和農村一、二、三產業融合發展用地需求，推動現代農業產業體系形成。全面實施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤政策，完善收益形成和返還機制，將掛鉤收益全部返還農村，支持農村人居環境改善和美麗宜居鄉村建設。

第十六節   推進陸海統籌發展

拓展藍色經濟空間。充分發揮海洋作為經濟新空間、資源新基地、安全新屏障的支撐作用，加大海洋地質調查力度，科學引導礦產開發和島礁建設，加強陸地與海洋在資源開發規模、布局、強度、準入及防災減災等方面協同共治，構建良性互動的陸海統籌開發格局。推動海洋傳統產業提質增效、轉型升級，培育壯大海洋戰略性新興產業，大力發展海洋高技術產業和現代化海洋服務業，因地制宜發展生態旅游、生態養殖、休閑漁業、海洋文化創意等產業，建設各具特色的海洋經濟區域和產業園區。統籌規劃港口、橋隧及其配套設施等海洋工程建設，形成陸海協調、安全高效的基礎設施網絡。

促進陸海統籌發展。以沿海地區和海岸帶為重點，統籌與優化沿海地區及其腹地的產業布局，促進海洋經濟與地區經濟社會的良性發展、互動，形成具有參與全球競爭的經濟區域。統籌陸地和海洋資源利用，協調用地、用海和用島，促進近岸、近海、深遠海和海島有序開發，提升陸地和海洋資源利用的效率和效益。提高沿海產業與城鎮建設集約化程度、海域利用立體化和多元化程度與港口利用效率。

第五章 以綠色開辟國土資源永續利用新途徑

綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現，要引導規范和約束國土資源開發利用行為，立足資源環境承載能力，有度有序利用資源，優化資源開發利用結構，深入推進國土綜合整治和地質環境保護，提高國土資源綜合利用能力和水平。

第十七節   樹立節約集約循環利用的資源觀

樹立節約優先、集約利用、循環發展、市場配置、創新引領的理念，在生產、流通、倉儲、消費的各個環節強化節約集約。按照“框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”的要求，構建覆蓋全面、科學規范、管理嚴格的資源總量控制和節約制度，形成有利于資源節約和高效利用的空間格局、產業結構、生產方式、消費模式。堅持“注重內涵”的資源利用模式，摒棄“外延擴張”的粗放利用模式，更加注重產出效率、集約效益和科技、體制機制創新，大幅提高資源綜合利用效益。通過市場規則、市場價格、市場競爭，增強資源節約高效利用的內在動力，抑制資源不合理占用和消費。

第十八節   嚴格保護耕地和基本農田

嚴守耕地紅線。落實藏糧于地、藏糧于技戰略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。加大土地利用規劃計劃管控力度，嚴格按規劃計劃落實耕地保有量、基本農田保護面積。建立耕地保護共同責任機制，明確并強化地方政府監管的主體責任，完善省級政府耕地保護責任目標考核制度，推動落實耕地和基本農田保護領導干部離任審計制度。嚴格控制建設用地規模，合理安排大中小城鎮新增建設用地，人均城市建設用地控制在100平方米以內。嚴禁突破土地利用總體規劃設立新城新區和各類園區，對耕地后備資源不足的地區相應減少建設占用耕地指標。加強對違法違規占用破壞耕地行為的執法檢查。

嚴格永久基本農田劃定與保護。完善永久基本農田特殊保護政策措施，按照數量質量生態“三位一體”保護要求，確?；巨r田數量不減少、質量有提高。研究制定城市周邊永久基本農田劃定管理辦法，全面劃定永久基本農田，將永久基本農田保護任務落地到戶、上圖入庫，實行全天候監測。嚴格管理、特殊保護永久基本農田，除法律規定的國家重點建設項目選址確實無法避讓外，其他任何建設不得擅自改變和占用。加快基本農田信息系統建設。

大力推進土地整治和高標準農田建設。編制實施新一輪全國土地整治規劃，切實加強耕地數量保護和質量建設。以糧食主產區和基本農田保護區為重點，實施土地整治重大工程，鼓勵社會資金投入，實施耕地質量保護與提升行動，大力開展高標準農田建設，加強高標準農田建后管護，將整治后的耕地劃為基本農田，納入國土資源綜合監管平臺。到2020年經整治的基本農田質量平均提高1個等級。全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用，將建設占用耕地特別是基本農田的耕作層用于補充耕地的質量建設。對地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區開展綜合治理。

圖3   高標準農田建設重點區域示意圖

第十九節   強化重要礦產資源勘查與保護

加強重要礦產資源保護。建立保護性開采的特定礦種動態調整機制，改革年度開采總量指標控制管理機制，重點對鎢、離子型稀土等開采規模實行有效控制，完善優勢礦產限產保值機制。加強特殊煤種、晶質石墨、稀有稀散金屬等戰略性新興產業礦產的保護。在資源分布集中地區，探索優勢資源勘查、保護與合理利用新模式。加強復合礦區開發的統籌協調，創新開發利用模式，合理安排油氣、鈾礦、煤炭、煤層氣等資源開發的空間、時序，促進多礦種資源有序開采和綜合開發。對當前無法合理利用的礦產和尾礦資源，嚴格限制開發，避免資源破壞和浪費。嚴格礦產資源開發準入管理，全面落實規劃分區管理制度，提高環境保護、技術、資金投入、資源利用效率等準入門檻。

實施重要礦產地儲備。制定專項規劃，加快推進礦產資源儲備體系建設。完善礦產地儲備機制，加強對鎢、稀土、晶質石墨等戰略性礦產重要礦產地的儲備。劃定礦產資源儲備區，將各類生態保護區、生態脆弱地區內國家出資查明的重要礦產大中型礦產地，以及對國民經濟具有重要價值的礦區納入儲備管理。建立礦產地儲備的動態調整機制。

深入實施找礦突破行動。以能源、緊缺及戰略性新興產業礦產為重點，在鄂爾多斯、松遼、渤海灣、塔里木、四川等含油氣盆地，大興安嶺、西南三江、東昆侖、祁連、膠東等重點成礦區帶，開展1:5萬地質礦產調查，查清成礦條件，預測資源潛力，圈定新的找礦靶區。加強礦產資源查明登記管理，強化儲量審核登記、地質資料匯交管理。對新區、新層系、新領域、新類型等重點地區，加強油氣資源基礎性地質調查評價，開展全國石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣、油頁巖、油砂、煤系礦產等資源潛力評價。優先安排成礦地質條件有利、找礦潛力大和市場需求量大的危機礦山接替資源勘查。加快礦山密集區和老礦山外圍的勘查進程。

第二十節   提高土地資源節約集約利用水平

盤活存量建設用地。實行建設用地總量控制和減量化管理，提高存量建設用地供地比重。嚴格核定各類城鎮新增用地，有效管控新城新區和開發區無序擴張。嚴格控制農村集體建設用地規模，盤活農村閑置建設用地。出臺城鎮低效用地再開發激勵政策，采取靈活的處置方式和開發模式，鼓勵原土地使用權人自主開發、合作開發，合理分配土地收益。大力推進工礦廢棄地復墾，穩妥推進低丘緩坡等未利用土地綜合開發。制定工業用地等各類存量用地回購和轉讓政策，降低工業用地比例。明確閑置土地認定標準和程序，加快閑置土地處置，嚴厲打擊浪費和囤積土地行為。

健全節約集約用地控制標準。嚴格制定完善區域節約集約用地控制標準，加快建立土地承載能力評價技術體系，探索開展區域土地開發利用強度和效益考核。建立由國家和省制定城鎮區域投入產出、平均建筑密度、平均容積率控制標準，各城鎮自主確定具體地塊土地利用強度的管理制度。嚴格執行各行業建設項目用地標準，明確控制性要求，加強監督檢查。鼓勵各地制定地方節約集約用地標準。

加強節地考核評價。健全完善節約集約用地評價考核體系。建立規劃節地評價制度，構建規劃節地評價指標體系。開展單位GDP建設用地使用面積下降目標評價考核，落實建設用地強度控制目標。完善節約集約用地評價更新制度，持續開展開發區節約集約用地評價，基本完成全國80%地級以上城市、60%縣級城市節約集約用地初始評價。落實建設項目節地評價制度。

推廣節地模式和技術。總結推廣重點城市、重點領域和重要地類節地技術和模式，編制推廣節地模式和節地技術推廣應用目錄，完善用地取得、供地方式、土地價格等激勵機制。制定地上地下空間開發利用管理規范，推進建設用地多功能立體開發和復合利用。推動標準廠房建設，引導鐵路、公路、水利等基礎設施減少工程用地和取棄土用地。繼續開展國土資源節約集約模范縣（市）創建活動，推進廣東省“三舊改造”、浙江省“畝產倍增”行動計劃、江蘇省“雙提升”行動計劃和湖北省“國土資源節約集約示范省創建”活動邁向縱深。

第二十一節   提升礦產資源節約與綜合利用水平

優化礦產資源開發利用結構。按照“穩油、興氣、控煤、增鈾”的思路，加快推進清潔高效能源礦產的勘查開發，積極開發天然氣、煤層氣、頁巖油（氣），推進天然氣水合物資源勘查與商業化試采，以能源礦產開發利用結構調整推動能源生產消費方式革命。嚴控煤炭、鉬等產能過剩礦產新增產能，淘汰落后產能，有序退出過剩產能。合理調控鎢、稀土等優勢礦產開發利用總量，穩定磷硫鉀等重要農用礦產供給，加強膨潤土等重要非金屬礦產高效利用，適當控制水泥用灰巖、玻璃硅質材料礦產開發利用規模，規范建材非金屬礦產開發秩序。嚴格執行礦山設計最低開采規模準入管理制度，推進礦山規?；s化開采，提高礦區企業集中度。支持礦業企業兼并重組，促進礦業集中化和基地化發展，形成以大型集團為主體，大中小型礦山、上下游產業協調發展的資源開發格局。

大力推進綠色礦山和綠色礦業發展示范區建設。推進國家、省、市縣三級綠色礦山建設，建立完善分地域、分行業的綠色礦山標準體系，大力倡導綠色勘查，按照綠色礦山標準推進新建礦山設計和建設，加快老礦山改造升級。規劃建設50個以上綠色礦業發展示范區，研究建立綠色礦業發展基金，制定與綠色礦業發展相掛鉤的激勵政策。在資源配置和礦業用地等方面向綠色礦山、綠色礦業企業和綠色礦業發展示范區傾斜。

完善礦產資源節約和綜合利用標準。健全礦產資源儲量管理技術標準體系，加強共伴生資源綜合評價。建立礦產資源開發利用水平調查評估制度，提高礦產資源產出率，完善重要礦產資源開采回采率、選礦回收率、綜合利用率等國家標準。定期修訂《礦產資源節約與綜合利用先進適用技術推廣目錄》。建立邊界品位動態更新機制，加強低品位礦產開發利用管理。鼓勵各地結合本地區資源賦存條件，合理確定礦產資源工業品位指標。

健全礦產資源節約與綜合利用激勵約束機制。對資源利用效率高、技術先進、實施綜合勘查開采的礦業企業，加大國土資源政策支持力度，完善鼓勵提高礦產資源利用水平的經濟政策。實施礦產資源節約與綜合利用示范工程，推進礦產資源開發利用科技攻關和示范推廣。建立礦業企業高效和綜合利用信息公示制度，建立礦業權人“黑名單”制度。

第二十二節   保護海洋生態環境

加強海洋生物多樣性保護。實施國家級海洋保護區規范化能力建設工程，新建一批海洋自然保護區、特別保護區和海洋公園。加強濱海濕地保護修復。在全國建立海洋生態紅線制度。

加強海域海岸帶及海島保護性建設。加強海岸帶修復治理，實施岸灘整治、海灣治理和海島保護修復等工程，到2020年，整治和修復的海岸線不少于2000公里。加強海島生態系統保護，推進功能退化地區海域海岸帶綜合整治，恢復海灣、河口海域生態環境。加強對重大海洋工程特別是圍填海項目的環境影響評價，對臨港工業集中區和重大海洋工程施工過程實施嚴格的環境監控。重點推進有居民海島、擬開發海島與偏遠海島基礎設施改善與環境整治，開展重要生態功能海島修復和恢復，加強領?；c海島保護，開展海島監視監測，規范無居民海島開發利用秩序。開展“藍色海灣”整治工程，通過對受損沙灘區域及侵蝕海岸進行修復，保持沙灘相對穩定，防止海岸侵蝕和海洋自然災害，拓展公眾親水空間；通過對影響海域正常使用、損害海岸健康的海堤、廢置堤壩、圍塘、海洋工程垃圾和廢棄物等進行拆除，開展清淤疏浚，增加水域面積，恢復和增加海灣納潮量，實現“退堤還海”、“退養還灘”，增強河流泄洪和海域水體交換能力，提升海域海岸帶開發的空間潛力，實現水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐的總體目標。

加強海洋污染治理。切實加強陸海污染源頭聯防聯治，嚴格監管入海排污口。在大連灣等地區試點，探索建立污染物總量控制制度。建立實施海上排污許可制度。強化船舶污染治理，合理控制海水養殖規模。加快污染海域生態修復，保護海島、海岸帶和海洋生態環境。加強重點流域、區域、海域污染防治目標銜接，強化入海河流斷面水質考核。

第二十三節   推進國土綜合整治

形成“四區一帶”國土綜合整治格局。重點在城市化地區、農村地區、重點生態功能區、礦產資源開發集中區和海岸帶及海島開展國土綜合整治，修復國土功能。城市化地區，在嚴格保護歷史文化遺產、保持特色風貌的前提下，著力推進城鎮低效用地再開發。農村地區，整合相關項目資金，全面推進農村土地綜合整治。重點生態功能區，以自然修復為主，加大封育力度，實施生態修復工程。礦產開發集中區，綜合運用土地和礦業政策，推動工礦廢棄地復墾利用和礦山地質環境綜合治理。海岸帶和海島地區，開展藍色海灣整治行動和生態島礁工程，修復受損生態系統，提升環境質量和生態價值。

加快推進損毀土地復墾利用。開展損毀土地調查評價，實施土地復墾重大工程，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草。明確復墾主體，落實復墾義務，加強復墾監管。加大投入力度，出臺支持政策，推行多元投入模式，鼓勵各方開展損毀土地復墾利用。

第二十四節   加強地質環境保護

分類推進地質環境保護。編制保護規劃，完善管理體制，建立地質環境評價指標體系，加強地質遺跡、礦業遺跡、古生物化石、特殊地形地貌景觀保護。完善國家地質公園、國家礦山公園相關體制建設，積極推動將地質遺跡保護區、礦業遺跡地等納入國家公園體系。加強地下水監測，完善國家地下水監測系統，開展地下水超采區綜合治理，防治過量開采和污染。

強化礦山地質環境保護與治理恢復。嚴格新建礦山地質環境準入，實行礦產資源開發利用方案、礦山地質環境保護與治理恢復方案和土地復墾方案同步編制、同步審查和同步實施的“三同時”制度和“社會公示”制度。加強對生產礦山地質環境保護監管，建立國家、省、市、縣四級礦山地質環境動態監測體系。探索構建“政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作”的治理新模式，鼓勵社會資金參與和第三方治理。強化礦業企業的主體責任，健全完善礦山地質環境治理恢復保證金制度。加快礦山地質環境保護立法進程，強化科技支撐。加大采礦塌陷地治理力度，出臺鼓勵治理恢復的用地政策。

圖4   全國礦山地質環境重點治理區示意圖   

第六章   以開放拓展國土資源合作發展新空間

開放是國家繁榮發展的必由之路，要切實加強國際交流合作，充分利用“兩種資源、兩個市場”，提升參與全球礦業治理能力，優化海洋開發合作環境，推進雙向開放，促進引進來走出去協調發展。

第二十五節   推進“一帶一路”沿線國家礦業合作

搭建“一帶一路”沿線國家合作平臺。實施“一帶一路”基礎地質調查與信息服務計劃，加強周邊國家重點成礦區帶對比研究，實施全球礦產資源地球化學和遙感調查，完善全球礦產資源信息系統，為我國及相關國家政策制定和企業投資決策提供有效服務。以油氣、鈾、鐵、銅、鋁等我國緊缺戰略性礦產為重點，合作開展我國及沿線國家成礦規律研究和潛力評價。充分發揮各方在資源、資金、產業、技術、基礎設施等方面的互補優勢與合作潛力，搭建礦業合作平臺。加強建設用地保障，支持基礎設施互聯互通、外向型產業發展和邊境經濟合作區建設。

實現“一帶一路”沿線國家合作共贏。發揮基礎地質調查的支撐服務作用，促進中資企業與“一帶一路”沿線國家開展礦業投資合作。深入參與“一帶一路”建設，利用我國先進的數字地質調查技術、地球化學填圖、衛星遙感與北斗應用等開展國際科技合作，共建地學領域聯合實驗室，加大對“一帶一路”沿線國家地質礦產管理和技術人員培訓力度，推動當地礦業體系建設和礦業經濟發展。加強與“一帶一路”沿線國家能源資源和產業鏈合作，提高就地加工轉化率。與中亞、南亞等資源豐富國家和地區共同開展資源調查評價、礦業風險監測評價，以礦產資源開發為紐帶，構建利益共同體。

第二十六節   積極參與全球礦業治理

推動礦產資源勘查開發走出去。開展境外地質調查與形勢分析，加強法律制度、管理政策等方面的信息收集研究，推進境外資源信息社會化服務。鼓勵企業參與優質礦業資產國際并購，增強安全高效利用境外資源能力。充分利用資源開發、產業轉移、市場建設等多種方式，以東盟、非洲、中東、拉丁美洲、加拿大等地區為重點，推進油氣等重要礦產資源開發合作。

提高礦產資源開發領域對外開放水平。制定和完善有效利用外資參與資源勘查開發的相關政策，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，建立符合國際慣例的外商勘查開發礦產資源審批通道，鼓勵引進先進技術、管理經驗和高素質人才。鼓勵外資參與礦山尾礦利用和礦山生態治理恢復新技術的開發應用，引入先進節能降耗工藝、技術和設備。

提升礦業治理體系中的話語權。加強與各國礦業市場、標準等領域對接，推動全球礦業一體化發展。積極參與聯合國、亞太經合組織、上海合作組織等重要國際組織礦業倡議的研究制定，推動落實生效后的《關于汞的水俁公約》中暫停新設汞礦礦業權和關閉汞礦礦山等承諾。主動參與多邊、雙邊礦產資源合作規則制定，引導行業協會、科研機構積極介入礦產貿易和投資規則的談判修訂。

第二十七節   打造國土資源國際合作新平臺

拓寬國際合作領域。以全球資源大國和周邊國家為重點，推動國土資源調查評價、礦產資源勘查開發、地質環境保護與地質災害防治等重點領域國際交流與合作。加大與美國、德國、英國、荷蘭、日本、韓國等發達國家，以及聯合國開發計劃署、糧農組織等國際組織的土地管理合作力度，借鑒調查評價、空間規劃、國土整治、不動產登記等方面的成功經驗。擴大地學領域的國際交流與合作，積極推進與聯合國教科文組織在基礎地學、巖溶、地球化學以及世界地質公園等領域的合作。辦好中國國際礦業大會、中國—東盟礦業合作論壇，打造具有國際影響力的礦業合作交流平臺。積極推進有關國際組織、研究中心落戶中國。

加強科技、人才交流。在深海、深地、深空、深藍、極地等領域參與發起一批重大國際科技合作項目，加快推動地質調查與礦產勘探開發高新技術、裝備和標準規范對外輸出。加強對關鍵技術的引進吸收，推動國際先進適用技術的合作研究和轉化應用。加強高層次科技人才的引進和交流。培養推送優秀人才到國際組織任職，支持科技人才牽頭承擔或參與國際科學計劃和科學工程，支持科技人員因公出訪開展國際合作和學術交流。

第二十八節   加強海洋資源合作開發

優化海洋開發合作環境。加快建立海上安全預警體系、應急體系、指揮體系和保障體系，強化對我主張管轄海域、島礁的巡航管轄，適時啟動有關爭議海域劃界談判。加快選劃領?；c保護范圍并實施日常保護與監管。積極參與國際海洋地質調查計劃，切實提高國際海底新資源開發能力。積極參與國際區域性漁業組織執法工作。制定海上安全戰略，提高海上維權力量，確保海上通道安全。

深入推進海洋國際交流。落實“21世紀海上絲綢之路”倡議，參與沿線重要港口建設與經營，推動共建臨港產業集聚區，搭建海外海洋科學研究合作平臺。繼續深化與周邊和南太平洋等國家合作，鞏固與有關國家和國際組織的良好關系，不斷加強與海洋大國、海洋強國的對話交流。提升南北極科學考察特別是南北極大洋區域科學考察能力，拓展極地考查范圍。開展國際海底區域資源研究與開發，不斷增強在國際海洋事務中的影響力和話語權。

第七章   以共享實現國土資源惠民服務新成效

共享是中國特色社會主義的本質要求，要以維護群眾利益為出發點和落腳點，建立國土資源共建共治共享模式，在農村土地制度改革中維護群眾資產權益，在完善資源收益分配中合理提高群眾收益水平，在脫貧攻堅中增加國土資源扶持政策“含金量”，在地質災害防治中切實保障人民群眾生命財產安全。

第二十九節   切實維護群眾權益

加大產權保護力度。樹立和強化資源惠民服務意識，把維護群眾權益擺在國土資源工作更加突出的位置。開展不動產及自然資源產權體系研究，系統梳理不動產及自然資源產權類型、內容及邊界，進一步明確所有權主體和實現方式，豐富用益物權權能，完善擔保物權制度，明確地役權的地位，積極推進研究成果轉化。推動建立國土資源領域爭議多元化糾紛解決機制，促進調解、仲裁、行政裁決、行政復議、行政訴訟等有機銜接、相互協調，實質性化解糾紛，保障群眾合法利益訴求。以打造陽光信訪、法治信訪、責任信訪為目標，加強信訪工作。

完善土地、礦產資源收益分配機制。推動建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善地價形成機制和評估制度，健全土地等級價體系，會同有關部門理順與土地相關的出讓金、租金和稅費關系?？偨Y推廣土地征收多元化補償方式和保障機制，保證被征地農民生活水平不降低，長遠生計有保障。配合有關部門調整完善礦產資源有償使用收入中央和地方分配比例，并向資源原產地傾斜。對于規劃確定的重要礦種和重點地區，加大對礦產資源勘查、礦山地質環境治理投入力度，支持礦產地居民改善生產生活條件。

第三十節   助力精準扶貧精準脫貧

優先保障扶貧開發用地需求。幫助貧困地區調整完善土地利用總體規劃，新增建設用地指標優先滿足扶貧開發用地需要。繼續專項安排國家扶貧開發工作重點縣年度新增建設用地計劃指標。

拓展和完善城鄉建設用地增減掛鉤政策。加大貧困地區城鄉建設用地增減掛鉤政策支持力度，增減掛鉤指標向貧困地區傾斜。對14個集中連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣以及貧困老區，允許增減掛鉤結余指標在省域范圍內使用，增加的土地收益全部用于扶貧。

加大貧困地區重點扶持力度。堅持資源開發與扶貧相結合，支持貧困地區依托資源優勢，推動旅游、礦業等特色優勢產業發展，支持農產品精深加工和農村服務業發展。加大對貧困地區基礎性公益性地質礦產調查評價工作支持力度，因地制宜實施地質礦產調查評價項目，支持開展綠色礦山建設。完善資源開發收益分配機制，使貧困地區更多分享開發收益，對在貧困地區開發水電、礦產資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進行補償。探索土地資產收益扶持制度，通過土地托管等形式，讓貧困人口分享更多資產收益。在有條件的貧困地區，優先安排國土資源管理制度改革試點。做好部定點扶貧和烏蒙山片區聯系工作。加大智力投入，推進干部雙向掛職扶貧。

積極支持貧困地區生態保護。在保證農民生計的前提下，逐步將25°以上不適宜耕種的陡坡耕地退出基本農田，支持開展退耕還林還草。發揮部門和行業優勢，加大對貧困地區土地整治、高標準農田建設、地質災害防治、礦山地質環境治理恢復工作支持力度。支持易地扶貧搬遷安置區配套公共設施建設和遷出區生態修復。

第三十一節   加強地質災害與海洋災害防治

全面提升地質災害防御能力。完成地質災害防治高標準“十有縣”建設，完善以群測群防為主的監測網絡體系，提升縣級防御能力。建設基層地質災害應急管理機構和專業技術指導機構，完善市、縣（區）突發性地質災害氣象預報預警體系。

強化重點地區地質災害防治。提升三峽庫區、西南山區、地震災區等重點地區監測預警和應急避險能力，推進重點省份地質災害綜合防治體系建設，加大重大地質災害隱患點的治理力度。開展重要城市和重點地區地面沉降、地裂縫等緩變性地質災害的調查監測預警、綜合治理示范。

深化海洋防災減災與環境監測。完善海洋觀測預報和防災減災管理體制機制，建立健全中央和地方相結合的海洋預報減災管理體系。加強海洋觀測設施建設，完善監測網絡布局，建設海洋環境實時在線監控系統，提高海洋生態環境監視監測能力，提升海洋環境預報警報服務水平。加強海洋災害風險防范，推進海洋災害風險評估和區劃、重點防御區劃定和管理。實施面向地方政府的海洋環境監督通報制度和面向公眾的海洋環境信息公開發布制度。加強海洋環境突發事件監視監測和海洋災害應急處置能力建設，強化石油勘探開發區域監測與評價，提高溢油事故應急能力。

圖5   全國地質災害防治重點區示意圖

第三十二節   加強公益性地質調查服務

加強基礎性地質調查。爭取中央和地方財政加大公益性地質調查投入，持續提高基礎性地質調查工作程度，嚴格財政出資項目信息公開制度，服務和引導商業性礦產勘查。開展重要經濟區1∶25萬綜合地質調查、重要城鎮規劃區和重大工程建設區1∶5萬基礎地質和水工環地質環境調查，開展重大環境地質問題專項調查，完善地質環境綜合監測網絡。開展管轄海域1∶100萬海洋區域地質調查成果集成，完成重點海域1∶25萬區域地質調查，開展大中比例尺重要經濟區海岸帶綜合地質調查，以及農業地質調查和旅游地質調查。

加強地質資料信息化社會化服務。開展國家基礎地學數據更新與集成，適時更新一批中比例尺國際分幅地質圖件。開展地質大數據與信息服務，形成系列公益性地質信息產品，建立和完善國家地質數據庫體系，建成國家地質信息綜合分析與共享服務平臺。

第三十三節   完善土地調查監測體系

做好土地調查和動態監測。開展年度土地變更調查，完善技術規程與標準，優化工作流程與方法，規范地類變更流量審查。定期開展耕地后備資源調查評價等專項調查、特定區域及專項用地開發利用條件調查與分析。做好耕地質量等級調查評價與監測，適時開展耕地質量等別全面更新調查評價。開展年度全覆蓋土地遙感監測，全面掌握年度土地利用變化情況。開展土地資源全天候遙感監測，對永久基本農田、城市開發邊界、生態紅線等隨時隨機監測，提高應急監測能力。適時開展第三次全國土地調查，充分應用先進技術，查清全國城鄉各類土地利用、權屬、質量等狀況。

加強土地調查監測成果集成與共享。深化土地調查監測成果在規劃編制、建設用地審批、土地執法和土地督察等環節的基礎應用，提升業務支撐和監管服務能力。促進多部門調查監測成果整合，加快成果開放共享。加大土地調查監測成果公開力度，分階段發布主要監測數據。

第三十四節   加強測繪地理信息建設

強化新型基礎測繪能力建設。構建以北斗衛星以及自主技術裝備為主要支撐的現代測繪基準體系。豐富基礎地理信息內容、拓展覆蓋范圍，推進各級各類數據庫的建設、優化、整合和更新，提高基礎地理信息資源獲取和供給能力。優化基礎測繪組織生產管理模式，盡快適應新技術、新產品、新服務的要求。建成統籌協調、海陸兼顧、聯動更新、按需服務、開放共享的新型基礎測繪體系，全面提升基礎測繪的質量和效益。

開展地理國情常態化監測。明確中央和地方職責分工，強化規劃計劃管理，推進部門協作，建立信息發布制度，完善投入政策，健全地理國情監測體制機制。建立空天地監測網絡，構建地理國情信息時空數據庫和在線處理平臺，實現數據動態獲取和分析，形成完整的監測技術體系和協同開展基礎性、專題性地理國情監測的能力。加快推進地理國情監測與國家重大戰略的融合，形成一批具有影響力的監測成果。

推進全球地理信息資源開發。加強全球地理信息資源建設頂層設計，構建全球地理信息數據采集、管理、在線服務技術體系，以“一帶一路”為重點加快全球地理信息資源開發建設。建立全球地理信息公共服務與位置服務平臺，合理布局境外分布式數據中心，創新產品和服務模式，形成全球地理信息服務能力。

統籌航空航天遙感測繪。建立健全國家航空航天遙感影像資料獲取的統籌協調機制和數據資源的共享機制。實現多種類、多分辨率航空航天遙感影像對重點區域的及時覆蓋，對陸地國土的全面覆蓋，對境外區域的有序覆蓋。建設三維實景影像數據庫以及信息服務系統，形成常態化的航空航天遙感測繪產品生產和分發服務機制。

完善應急測繪保障服務。加強應急測繪隊伍、應急測繪裝備和應急測繪信息資源建設，大力提高國家航空應急測繪能力，健全應急測繪保障服務體系。將應急測繪響應速度提高3—4倍，實現突發事件現場信息的快速獲取、分析和處理，提供多方位高效服務。建成國家應急測繪資源數據共享網絡及服務平臺，實現軍隊、部門、地方應急測繪資源的高效共享和協同服務。形成反應迅速、運轉高效、協調有序的專業化國家應急測繪力量。

促進地理信息產業發展。完善地理信息產業政策，強化地理信息與新技術新應用的融合，培育產業發展新的增長點。大力培育和發展航空航天遙感測繪、地理信息應用軟件、高端測繪儀器裝備、地理信息與導航定位融合服務等重點產業領域，發揮對產業的支撐牽引作用，促進產業結構優化，推動地理信息產品和服務不斷提高附加值，向價值鏈高端方向發展。

提升地理信息服務保障能力。建立保證基本公共需求與發展按需定制服務相協調的服務架構。加強基本比例尺地圖服務、基礎地理信息標準數據服務和測繪基準服務，建立較為完善的測繪地理信息資源目錄服務系統。加強涉密版、政務版、公眾版“天地圖”的統籌建設，著力提高網絡化服務能力。開展“互聯網+地理信息”行動，促進地理信息的深度開發和廣泛應用。加強智慧城市時空信息云平臺試點示范應用，提升對現代城市規劃建設、綜合管理和人民生活的服務水平。

第三十五節   增強國土資源綜合監管與信息共享服務能力

構筑“國土資源云”技術體系。應用云技術，以國土資源業務網、國家電子政務內網、互聯網為基礎，充分利用社會公共資源，構建覆蓋四級國土資源管理部門，以及滿足資源監管、信息服務和不動產登記等需要的國土資源云技術體系。建設安全、集約、開放的國土資源信息化技術構架體系。

提升國土資源綜合監管和決策支撐能力。加快建立國家、省、市、縣四級聯網的行政審批業務信息化體系，形成區域、業務全覆蓋，縱向聯動、橫向協同的國土資源監管運行體系。建成決策信息資源庫及輔助決策支持系統，建設國土資源智庫網絡平臺。

創建“互聯網+國土資源服務”模式。打造基于互聯網的國土資源服務平臺，實現各類行政許可、內部審批事項和公共服務事項的網上申報、受理、交易、查詢，實現各業務一站式辦理。完善政務信息公開平臺，暢通公眾交流渠道。

推進國土資源數據開放共享。積極參與國家大數據戰略，研究編制國土資源數據開放共享目錄清單。充分依托國家電子政務內外網，構建國土資源數據共享平臺，實現部門間數據共享與交換。建設國土資源數據開放平臺，向社會集中開放。設計和開發符合社會需要的國土資源專題信息產品。完善國土資源統計指標體系，切實增強統計監測和分析能力。

第八章   保障措施

第三十六節   全面加強黨的建設

堅持全面從嚴治黨。落實全面從嚴治黨主體責任，堅持把嚴明黨的政治紀律、政治規矩和維護中央權威、確保政令暢通放在首位。緊緊圍繞中央重大決策部署和要求，扎實開展“兩學一做”學習教育，切實加強“懂全局、管本行，抓重點、破難題，抓落實、求實效，崇廉潔、拒腐蝕”四個能力建設。牢固樹立抓好黨建是最大的政績意識，發揮機關黨建在服務中心、建設隊伍中的積極作用。進一步加強黨建工作與中心工作、業務工作的深度融合，充分發揮黨員領導干部的帶頭作用和基層黨組織的戰斗堡壘作用，以“嚴實”要求統籌推進機關黨的思想、組織、作風、反腐倡廉和制度建設。努力形成機關黨建工作“一竿子插到底不走樣”的氛圍和作風，提升“振臂一呼、應者云集”的威望和能力，建設一支忠誠、干凈、擔當的黨員干部隊伍，為完成黨中央、國務院重大決策部署和國土資源事業改革發展提供堅強保證。

加強黨風廉政建設。保持反“四風”、正黨風，反腐敗、倡清廉的戰略定力，著力構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制。把紀律和規矩挺在前面，認真執行《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》，用好監督執紀的“四種形態”，發揮巡視工作“利劍”作用，加大責任追究工作力度。不斷完善內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，形成科學有效的權力制約和監督機制。強化對重點區位廉政風險點的防控，堅持抓早抓小，建立健全早發現、早糾正、早處置機制。

第三十七節   加強法治國土建設

健全國土資源法律法規體系。配合立法機關修訂完善《土地管理法》、《礦產資源法》、《測繪法》、《海洋環境保護法》、《海域使用管理法》、《土地管理法實施條例》、《基本農田保護條例》、《地質災害防治條例》等法律法規，制訂土地整治條例、宅基地管理條例、集體經營性建設用地流轉管理條例、農村集體土地征收補償安置條例、國家土地督察工作條例等法規。集中開展規章和規范性文件清理。

加強國土資源執法監察。發揮整體功能，落實共同責任機制，合力打造“大監管”、“大執法”格局，在執法體制、機制等方面探索創新。轉變執法監管方式，創新執法手段，推動執法重心下移，將違法行為“發現在初始，解決在萌芽”。強化法治思維，敢于擔當，履職盡責，嚴格規范公正文明執法。突出執法重點，加大對重大、典型違法案件查處力度。發揮執法反饋功能，關口前移，推進制度設計和管理改革，從源頭上防范違法行為發生，切實維護國土資源開發利用管理秩序和人民群眾合法權益。

加強法治宣傳教育。增強國土資源系統特別是領導干部遵法學法守法用法觀念，把法治理念、法治思維和法治原則貫穿到國土資源管理全過程和各個環節。做好“國家憲法日”、“地球日”、“土地日”宣傳，大力宣傳資源國情國策，普及國土資源法律法規知識，提高公民的國土資源法律素質，增強行政管理人員的法制觀念和依法行政能力。

第三十八節   切實加強土地督察

加強土地督察制度建設。推動土地督察工作常態化、規范化、專業化，全面提升督察效能。優化整合督察業務，完善例行督察、日常督察、專項督察工作機制，建立依法透明高效的督察業務體系。強化重大違法問題發現和督促整改，推動督察成果通報、移交和運用。建立督察信息公開和公告制度。全面加強土地督察干部隊伍建設。

提升土地督察工作水平。建立健全與國家治理體系和治理能力現代化相適應的土地督察工作體系。創新完善土地督察工作機制和方式，加強對省級政府土地利用和管理情況真實性、合法性、效益性的監督檢查，督促落實土地利用管理監管責任，增強落實最嚴格的耕地保護制度、全面節約和高效利用土地以及維護群眾權益的內生動力。

推進土地督察信息化建設。加強與部信息化建設的統籌聯動，形成功能更加完備、智能高效的在線土地督察系統升級版。在遙感監測、變更調查等信息化應用成果基礎上，整合完善統一的督察信息化應用平臺，準確高效掌握地方政府土地管理利用及產出情況，科學評價地方政府耕地保護目標責任落實情況、土地節約集約利用程度和利用效益。

第三十九節   加強人才隊伍建設

加強干部隊伍建設。加強理想信念和黨性教育，強化為民服務意識和能力，努力建設一支結構合理、素質優良、作風扎實、清正廉潔的公務員隊伍。加強干部的使用交流，重視青年干部的培養，關心離退休干部。以黨政領導干部、公務員隊伍為重點，加強國土資源干部教育培訓工作，創新培訓機制，提升廣大干部的素質和能力。加強基層干部隊伍建設，提高基層國土資源所管理服務水平。

加強創新團隊建設。壯大國土資源科技創新隊伍，完善國土資源科技人才遴選和培養機制，逐步優化隊伍的年齡結構、知識結構和專業結構。培養一批國土資源領域的專家、學者，提升其權威性和影響力。繼續實施國土資源高層次創新型科技人才培養工程，提高土地、礦產、地質、海洋、測繪等科技隊伍素質，培養國土資源戰略規劃、政策標準、管理科學、科普、信息技術等科技人才。統籌推進國土資源智庫人才、緊缺人才、實用人才和法治人才隊伍建設，深化國土資源人才培養支持、評價發現、流動配置和激勵保障機制改革，加強人才培養載體建設，加快推進人才優先發展戰略落實。

第四十節   加強規劃實施管理

各級國土資源部門要切實加強本規劃實施的組織、協調、督導、推進，形成規劃實施合力，確保規劃落地。加強領導，將重要指標、主要任務、改革要求逐項分解，明確責任主體、實施進度要求，確保如期完成。抓緊編制礦產資源、土地整治、地災防治等專項規劃，調整完善土地利用總體規劃，鼓勵有條件的地區，編制實施國土資源“十三五”規劃。開展規劃實施情況動態監測和評估工作，加強督促檢查，扎實推動規劃順利實施。加強重大工程項目管理和實施力度，積極協調發展改革、財政等部門，做好項目立項、資金籌措、風險評估、過程監管等，確保重大工程取得預期成果。